L’Europe souffre-t-elle d’un déficit d’anticipation ?

En septembre 2024, Mario Draghi remettait à la Commission européenne un rapport sévère. Le problème de l’Europe, expliquait-il en substance, n’est pas tant de savoir quoi faire que de parvenir à le faire à temps.[1] Cette remarque résume trente ans de construction européenne.

Depuis trois décennies, les grandes ruptures de la politique de l’Union suivent le même enchaînement. Une proposition est formulée, souvent par la France, parfois par un petit État que personne n’écoute. Elle achoppe sur les intérêts nationaux, sur la règle de l’unanimité, sur la rhétorique de la subsidiarité. Puis une crise arrive. Et ce qui était impossible devient urgent, ce qui était clivant devient consensuel, parfois en quelques semaines. Six exemples pour illustrer ce propos.

La dette commune : trente ans de refus

L’idée d’un emprunt commun européen remonte aux travaux du comité Delors, en 1989. Défendue à maintes reprises, notamment par Paris, comme condition d’une véritable solidarité économique, elle s’est heurtée au même front : les États dits « frugaux » — Pays-Bas, Autriche, Danemark, Suède — qui craignaient qu’une mutualisation de la dette n’encourage un relâchement de la discipline budgétaire.

En mars 2020, neuf dirigeants européens, dont Emmanuel Macron et Giuseppe Conte, appellent à la création de titres de dette commune pour faire face à la pandémie.[2] Le 18 mai 2020, Berlin et Paris proposent conjointement un plan de relance de 500 milliards financé par un endettement commun.[2] En juillet, les Vingt-Sept adoptent NextGenerationEU : 750 milliards d’euros, émis pour la première fois sous forme de dette commune à l’échelle de l’Union.[3]

Trois mois de Covid ont fait ce que trente ans de discussions n’avaient pas réussi.

L’énergie : la dépendance au gaz russe ne datait pas de 2022

Dès 2007, le rapport A Power Audit of EU-Russia Relations de l’European Council on Foreign Relations documentait comment Moscou utilisait Gazprom comme levier de politique étrangère différencié — tarifs préférentiels pour les alliés, pression commerciale sur les autres. L’Allemagne, pendant ce temps, finançait Nord Stream 2.

En février 2022, la Russie couvrait 45 % de la consommation de gaz de l’Union.[4] L’invasion de l’Ukraine a tout changé en quelques semaines. Le 18 mai 2022, la Commission présentait REPowerEU, avec pour objectif de mettre fin aux importations de gaz russe d’ici 2027.[5] En trois ans et demi, la part du gaz russe est passée de 45 % à 13 %.[6] Ce que l’alerte de 2007 n’avait pas suffi à déclencher, une guerre l’a accompli en un temps record.

La défense : l’exception française devenue urgence collective

Depuis de Gaulle, la France porte une thèse constante : l’Europe ne peut pas sous-traiter indéfiniment sa sécurité à Washington. L’autonomie stratégique supposait des capacités militaires propres, une industrie de défense commune, une doctrine indépendante. Cette position était minoritaire. Une étude de l’European Council on Foreign Relations montrait que les États membres ne s’accordaient ni sur ce que recouvrait ce concept, ni sur le niveau d’ambition à lui donner — l’Estonie et la Lituanie allant jusqu’à juger qu’il pourrait fragiliser l’OTAN.[7]

L’invasion russe de l’Ukraine en 2022, puis le retour de Donald Trump et ses mises en doute répétées de l’engagement américain, ont transformé en évidence ce qui passait pour une idiosyncrasie parisienne. Les budgets de défense progressent dans presque tous les États membres. En février 2025, les Vingt-Sept tenaient une réunion  inédite de ses dirigeants consacrée exclusivement à la défense, un ordre du jour impensable dix ans plus tôt.

Les puces électroniques : la pénurie comme révélateur

La crise sanitaire a révélé à quel point les chaînes de valeur européennes pouvaient être paralysées par notre dépendance inconsciente aux puissances étrangères. La vulnérabilité était connue: dès 2018, le mécanisme des Projets importants d’intérêt européen commun avait été activé pour la première fois dans le domaine de la microélectronique.[8] La Chine investissait massivement dans ses capacités de production depuis longtemps. Les analyses existaient et n’avaient pas suffi.

C’est en réaction directe aux perturbations de la chaîne d’approvisionnement dues au Covid-19 que le Chips Act européen a été introduit en février 2022.[9] Durant la pandémie, 45 % des chaînes d’approvisionnement européennes avaient été exposées à des pénuries de semi-conducteurs.[10] Le règlement est entré en vigueur en septembre 2023. Le choc a fait ce que les rapports n’avaient pas réussi à accomplir.

Le numérique : une régulation construite au fil des scandales

La directive européenne sur la protection des données personnelles remonte à octobre 1995.[11] Elle a mis vingt ans à être révisée. Le RGPD, adopté en avril 2016, est entré en vigueur en mai 2018.[12] Mais l’affaire Cambridge Analytica, éclatée quelques semaines avant son application, a démontré que ces outils ne suffisaient pas à protéger les données des Européens dans les contextes électoraux.[12] Chaque scandale a produit une réponse : le RGPD, puis le Digital Markets Act et le Digital Services Act en 2022, puis l’AI Act en 2024.[13] Malgré ces réactions en chaîne, l’AI Act est toujours critiqué et semble encore mal adapté aux enjeux du futur.

La transition écologique : le droit contraint par le réel

Les Accords de Paris sont signés en 2015.[14] La France et les pays nordiques portent depuis des années des ambitions climatiques qui dépassent le consensus européen. Le Green Deal n’est présenté par la Commission qu’en décembre 2019.[15] L’Europe a adopté une loi climatique rendant contraignant l’objectif de neutralité carbone en 2050.[16] Elle l’a durcie à mesure que les crises climatiques et énergétiques la contraignaient. Le texte est aujourd’hui contesté par ceux — PME, agriculteurs, élus de terrain — qui estiment que les solutions doivent émerger du terrain plutôt que s’imposer par voie réglementaire, signe que cette transition reste encore inachevée.

Ce que révèle cette mécanique

Ces six dossiers démontrent que l’enchaînement est à chaque fois identique : le diagnostic est disponible, des propositions sont formulées, un blocage institutionnel empêche leur mise en œuvre, une crise déclenche des décisions tardives.

L’Union dispose d’instances nombreuses pour penser l’avenir et ne semble pas souffrir d’un manque d’outils de prospective et d’anticipation. Simplement, son architecture institutionnelle empêche une mobilisation des dirigeants nationaux sur des questions essentielles. L’unanimité requise dans de nombreux domaines laisse peser la menace du droit de veto. Les cycles électoraux courts réduisent l’horizon des gouvernements. Et l’Europe devient le bouc émissaire commode de dirigeants nationaux qui en sont pourtant les premiers architectes.

Les prochaines crises qu’il faudrait ne pas attendre

Des outils existent mais restent sous-utilisés. Le traité de Lisbonne prévoit des clauses passerelles permettant de passer de l’unanimité à la majorité qualifiée dans certains domaines stratégiques — sans révision des traités.[17] Il prévoit également des coopérations renforcées permettant à neuf États membres ou plus d’avancer ensemble sans attendre les Vingt-Sept.[18] En novembre 2023, le Parlement européen a adopté une résolution demandant d’élargir considérablement le recours à la majorité qualifiée.[19][20] Ces mécanismes demeurent toutefois peu mobilisés. Leur faible utilisation tient moins à des obstacles juridiques qu’à une absence de volonté politique.

Pourtant, il y a urgence. Dix-huit mois après la publication du rapport Draghi, l’Institut Montaigne a évalué l’état de mise en œuvre de ses 567 recommandations : moins d’un tiers sont pleinement ou partiellement appliquées.[21] La création d’une dette commune pour financer les 750 milliards d’euros supplémentaires annuels identifiés dans ce rapport reste une urgence non résolue. L’histoire se répète et risque de donner raison à ceux qui dénoncent le « trop-plein d’Europe ».

En réalité, la question n’est pas de choisir entre plus ou moins d’Europe. Elle est de décider où doit s’exercer le pouvoir — et de s’en donner les moyens. Les défis qui s’annoncent — défense, intelligence artificielle, climat, compétitivité industrielle — ne peuvent plus être traités à l’échelle des seuls États. Ils exigent une capacité de décision européenne plus rapide. À l’inverse, tout ce qui touche à la vie quotidienne des citoyens gagnerait à être davantage ancré dans les territoires.

Une Europe plus efficace suppose probablement un exécutif capable d’agir quand les intérêts stratégiques sont en jeu. Mais cette intégration ne sera durablement acceptée que si elle s’accompagne d’une démocratie ancrée dans les territoires — des régions davantage que simples relais administratifs, capables de faire remonter les réalités du terrain jusqu’à Bruxelles. Certains intellectuels appellent d’ailleurs l’avènement d’une Europe des régions, une idée vieille de plus d’un demi-siècle.

En réalité, quelle que soit la forme qu’elle prendra, la puissance européenne ne cessera de subir les crises que lorsqu’elle se sera donné les institutions capables de les éviter. Espérons que ce chantier politique, largement anticipé, largement documenté, n’attendra pas, lui aussi, sa crise.

—

Notes

[1] Draghi, M., The Future of European Competitiveness, septembre 2024. https://commission.europa.eu/topics/strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-looking-ahead_fr

[2] Touteleurope.eu, Plan de relance européen : où en est-on ?, juillet 2025. https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/plan-de-relance-europeen-quelles-sont-les-prochaines-etapes/

[3] Commission européenne / Représentation en France, Plan de relance européen : les clés pour comprendre, juillet 2020. https://france.representation.ec.europa.eu/informations/plan-de-relance-europeen-les-cles-pour-comprendre-2020-07-30_fr

[4] Commission européenne, Feuille de route REPowerEU — la part du gaz russe dans les importations de l’UE est passée de 45 % à 19 %, mai 2025. https://commission.europa.eu/news-and-media/news/roadmap-fully-end-eu-dependency-russian-energy-2025-05-06_fr

[5] Touteleurope.eu, REPowerEU : comment l’Union européenne veut sortir de sa dépendance aux énergies fossiles russes, janvier 2026. https://www.touteleurope.eu/environnement/repowereu-comment-l-union-europeenne-veut-sortir-de-sa-dependance-aux-energies-fossiles-russes/

[6] Resurgam Hub, How is the European Union getting rid of its energy dependence on Russia?, 2025. https://resurgamhub.org/fr/analytics/europe/eu/how-is-the-european-union-getting-rid-of-its-energy-dependence-on-russia-

[7] Dennison, S. et al., European Council on Foreign Relations, Independence Play: Europe’s Pursuit of Strategic Autonomy, 2018. https://ecfr.eu/special/independence_play_europes_pursuit_of_strategic_autonomy/

[8] Commission européenne, communiqué de presse, Aides d’État : la Commission autorise un soutien public en faveur d’un projet important d’intérêt européen commun dans le domaine de la microélectronique, 18 décembre 2018. https://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6862_fr.htm

[9] Cour des comptes européenne, Rapport spécial 12/2025 — La stratégie de l’UE en matière de microprocesseurs, 2025. https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2025-12/SR-2025-12_FR.pdf

[10] Dan Nica, rapporteur au Parlement européen, cité dans Touteleurope.eu, Semi-conducteurs : le Parlement européen adopte le Chips Act, juillet 2023. https://www.touteleurope.eu/economie-et-social/semi-conducteurs-le-parlement-europeen-adopte-sa-position-sur-le-chips-act/

[11] Contrôleur européen de la protection des données (EDPS), Évolution historique du règlement général sur la protection des données, 2018. https://www.edps.europa.eu/data-protection/data-protection/legislation/history-general-data-protection-regulation_fr

[12] Wikipédia, Règlement général sur la protection des données, consulté juin 2026. https://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A8glement_g%C3%A9n%C3%A9ral_sur_la_protection_des_donn%C3%A9es

[13] SGAE / Vie-publique.fr, DSA, DMA, Data Act, AI Act : tour d’horizon des textes clefs de la législation européenne numérique, 2023–2024. https://sgae.gouv.fr/files/live/sites/SGAE/files/Contributed/SGAE/04_Citoyens_Entreprises/documents/20230602_R%C3%A9gulation%20des%20plateformes.pdf

[14] UNFCCC, Accord de Paris, décembre 2015. https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement

[15] Commission européenne, Le pacte vert pour l’Europe, 2019. https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal_fr

[16] Terra Nova, Le Pacte vert européen — un bilan, 2024. https://tnova.fr/democratie/politique-institutions/le-pacte-vert-europeen-un-bilan/

[17] EUR-Lex, Unanimité — glossaire du droit de l’Union européenne (clauses passerelles), consulté juin 2026. https://eur-lex.europa.eu/FR/legal-content/glossary/unanimity.html

[18] EUR-Lex, Coopération renforcée — glossaire du droit de l’Union européenne, consulté juin 2026. https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/enhanced_cooperation.html

[19] Parlement européen, Réforme des traités : propositions pour renforcer la capacité d’action de l’UE, novembre 2023. https://www.europarl.europa.eu/news/fr/press-room/20231023IPR08163/reforme-des-traites-propositions-pour-renforcer-la-capacite-d-action-de-l-ue

[20] Euronews, Unanimité ou majorité qualifiée, le vieux débat européen refait surface, juin 2023. https://fr.euronews.com/my-europe/2023/06/13/unanimite-ou-majorite-qualifiee-le-vieux-debat-europeen-refait-surface

[21] Institut Montaigne, Rapport Draghi : l’Europe au rendez-vous ?, juin 2026. https://www.institutmontaigne.org/publications/rapport-draghi-leurope-au-rendez-vous